解密唯一國(guó)家級(jí)PPP引導(dǎo)基金

  國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部近期赴重慶和河南對(duì)PPP立法進(jìn)行調(diào)研，這意味著PPP立法工作的實(shí)質(zhì)性推進(jìn) 

   “截至2016年年底，中國(guó)政企合作投資基金已經(jīng)簽約517億的項(xiàng)目，其中132億是直接投資的項(xiàng)目，385億是和9個(gè)省財(cái)政部門成立子基金。”中國(guó)政企合作投資基金管理有限責(zé)任公司投資業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理周寧東，在4月7日舉辦的第18期“中國(guó)PPP沙龍”內(nèi)部研討會(huì)上稱。 

   中國(guó)PPP基金是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部牽頭和全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)、中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行股份有限公司等十家金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立的，注冊(cè)資本1800億，是唯一的國(guó)家級(jí)PPP引導(dǎo)基金。周寧東在上述研討會(huì)上首次透露了中國(guó)PPP基金篩選項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、投資的方式、進(jìn)入項(xiàng)目的時(shí)點(diǎn)等。 

   基金投向微調(diào) 

   2016年12月，財(cái)政部公布了中國(guó)PPP基金與內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省等9省區(qū)分別簽署合作設(shè)立省級(jí)PPP基金的協(xié)議，基金總規(guī)模437億元，其中中國(guó)PPP基金出資385億元，9省區(qū)共出資52億元。周寧東直言，中國(guó)PPP基金首先對(duì)財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行梳理，選出雙方都有意愿參與的項(xiàng)目，然后倒推出來(lái)每一個(gè)子基金需要的規(guī)模。 

   一般市場(chǎng)化的基金是通過(guò)地方政府出一部分資金，地方的銀行以1:5或者1:9的方式出一部分資金，采取放大杠桿的方式建立基金。但中國(guó)PPP基金僅由中國(guó)PPP基金和地方財(cái)政出資，直接投入到項(xiàng)目上。在周寧東看來(lái)，這樣一方面可以控制地方債，另一方面可以避免其他金融機(jī)構(gòu)都需要走完內(nèi)部風(fēng)控程序再?zèng)Q策，從而提高了決策效率。“一般來(lái)說(shuō)，我們的決策一兩個(gè)月就能做出，因?yàn)槭跈?quán)很充分。”周寧東稱。 

   除了和地方財(cái)政部門合作設(shè)立子基金，中國(guó)PPP基金也直接進(jìn)行投資。截至2016年底，直接投資的規(guī)模達(dá)到132億元。篩選的標(biāo)準(zhǔn)是支持國(guó)家或省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目、列入財(cái)政部或者發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，以及“金額較大、原則上項(xiàng)目總投資不低于10億元的項(xiàng)目”。周寧東解釋稱，目前中國(guó)PPP基金人員有限，共計(jì)30余人，所以投資團(tuán)隊(duì)沒(méi)有太多的精力，只能優(yōu)先做比較大的項(xiàng)目。 

   中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金雖然早在2015年成立，但是在2016年3月才成立中國(guó)PPP基金公司，2016年7月才成立中國(guó)PPP基金管理公司，正式的投資運(yùn)營(yíng)工作則從2016年8月份才開始。 

   據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者梳理近期信息發(fā)現(xiàn)，2016年底，中國(guó)PPP基金公司對(duì)各省市進(jìn)行密集地接觸和洽談，才得以在2016年底以385億元迅速落地9個(gè)子基金，共計(jì)164個(gè)項(xiàng)目。 

周寧東透露，中國(guó)PPP基金偏好于以股權(quán)投資的方式參與，為的是踐行其“引導(dǎo)、規(guī)范、增信”的目標(biāo)定位。只有作為項(xiàng)目的股東，才可以和項(xiàng)目共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，從而體現(xiàn)出中國(guó)PPP基金的增信作用。 

   “中國(guó)PPP基金進(jìn)入項(xiàng)目的資本金是有上限的，即不超過(guò)項(xiàng)目規(guī)模的10%，不超過(guò)項(xiàng)目資本金的30%，這樣能參與更多項(xiàng)目、更好地發(fā)揮引導(dǎo)作用。”周寧東稱。 

   為了體現(xiàn)其規(guī)范作用，中國(guó)PPP基金可以與項(xiàng)目生命周期保持一致，投資期甚至可以長(zhǎng)達(dá)30年，與市場(chǎng)化基金有所不同。而且，對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期是合理的投資回報(bào)，不要求地方提高擔(dān)保、差額補(bǔ)足、股權(quán)回購(gòu)等兜底承諾。 

   至于參與進(jìn)入項(xiàng)目的時(shí)點(diǎn)，中國(guó)PPP基金傾向于在招標(biāo)采購(gòu)之前，與地方政府達(dá)成一致。提前介入的好處是，可以給該項(xiàng)目增信，對(duì)于社會(huì)資本的吸引力更強(qiáng)，從而降低項(xiàng)目總體造價(jià)和成本。 

   當(dāng)然，中國(guó)PPP基金也可和社會(huì)資本組成聯(lián)合體共同投標(biāo)，或者受讓政府方或社會(huì)資本方的股權(quán)，前提是招標(biāo)文件沒(méi)有禁止該項(xiàng)目在建設(shè)期的股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。 “按照今年部里面的要求，今年中國(guó)PPP基金的投資重點(diǎn)，一個(gè)是信托產(chǎn)業(yè)，一個(gè)是拉動(dòng)民營(yíng)資本。目前的實(shí)操中，越是大項(xiàng)目越是國(guó)企央企參與的多，今年要發(fā)揮好引導(dǎo)民資參與PPP的作用。”周寧東透露。 

   立法工作開啟 

   在上述PPP內(nèi)部研討會(huì)上，財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)周勁松還透露了PPP立法的最新進(jìn)展。清明節(jié)前夕，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部赴重慶和河南對(duì)PPP立法進(jìn)行調(diào)研。

 
   《財(cái)經(jīng)》雜志曾報(bào)道，2016年7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)一聲令下，原由發(fā)改委和財(cái)政部的各自推動(dòng)的特許經(jīng)營(yíng)和PPP立法工作合二為一，轉(zhuǎn)由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，推進(jìn)單一法案的立法工作。但《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，截至8月中上旬，法制辦還未開展實(shí)質(zhì)性的工作，可能仍處于消化發(fā)改委和財(cái)政部立法成果的階段。（見《財(cái)經(jīng)》雜志2016年第23期，“PPP立法曲折路”） 

   而上述三部門赴重慶和河南進(jìn)行PPP立法調(diào)研，至少意味著PPP立法工作已經(jīng)實(shí)質(zhì)開展起來(lái)了。2017年國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃顯示，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目引入社會(huì)資本條例》被列為“全面深化改革急需的項(xiàng)目”。 

   周勁松透露，列入“急需項(xiàng)目”意味著，恐怕要在今年之內(nèi)力爭(zhēng)早一點(diǎn)出臺(tái)。按照現(xiàn)在的程序，需要法制辦起草之后公開征求意見。 

   “PPP是創(chuàng)新，但立法需要規(guī)范，創(chuàng)新和規(guī)范本身就是一對(duì)矛盾，怎樣合理把握非常重要。為了不給PPP帶來(lái)太多的阻礙，PPP立法不會(huì)規(guī)定地太細(xì)枝末節(jié)，更多的是原則性的規(guī)定，起引導(dǎo)作用。”周勁松直言。 

   至于到底是一步到位出臺(tái)PPP法律，還是出臺(tái)條例，也曾引起業(yè)內(nèi)的討論（見《財(cái)經(jīng)》雜志2016年第23期，“PPP立法曲折路”）。周勁松透露，原來(lái)的思路是能出臺(tái)法律就盡量出臺(tái)法律，但是現(xiàn)在思路有調(diào)整，因?yàn)榉尚薷钠饋?lái)更麻煩一些，所以先在政策適用范圍內(nèi)，制定條例，之后再出臺(tái)相關(guān)法律。 

   據(jù)悉，2014年以來(lái)這一輪PPP發(fā)展熱潮，財(cái)政部和發(fā)改委密集發(fā)布了諸多文件來(lái)規(guī)范PPP發(fā)展，但法律層級(jí)都不高，2015年6月，發(fā)改委等多部門共同頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，是PPP領(lǐng)域迄今為止層級(jí)最高的文件。 

   而且部門的文件之間也常有不協(xié)調(diào)之處，因此業(yè)內(nèi)非常關(guān)注和呼吁PPP法的出臺(tái)。此前發(fā)改委主導(dǎo)制定“特許經(jīng)營(yíng)條例”，財(cái)政部主導(dǎo)制定“PPP法”，業(yè)內(nèi)對(duì)“兩法并一法”的呼聲很高。（來(lái)源：財(cái)經(jīng)網(wǎng)）