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PPP的“宜昌之路”

蚌埠城投網(wǎng) - 日期:2017-06-16 14:52:57 - 來源:蚌埠城投公司 - 瀏覽:

PPP的“宜昌之路”

 

2017年6月1日 來源:中國財經(jīng)報

 

  編者按:自2013年以來,推廣運用PPP模式取得顯著成效。同時,如何對其加強監(jiān)管和風險防控也受到越來越多的重視。今年的預算報告提出要加強對推廣運用PPP模式的規(guī)范管理。不久前,財政部等6部委聯(lián)合發(fā)文要求,嚴禁地方政府利用PPP等方式違法違規(guī)變相舉債。據(jù)了解,湖北省宜昌市在PPP改革和推廣中,始終堅持做好頂層設計,把路子走準走穩(wěn),防止PPP模式“異化變形、野蠻生長”。日前,記者赴宜昌對此進行了深入采訪。

 

  記者來到湖北宜昌的時候,正值一年當中的“最美四月天”,到處鮮花盛開、生機盎然,正孕育著豐厚的果實。滿眼春色中,遍布宜昌的青山綠水之間、已然枝繁葉茂的“PPP之花”,也在熱烈地期盼著秋天的收獲。

 

  據(jù)了解,截至今年4月,宜昌全市PPP項目已入庫兩批78個,總投資778億元,實際運作項目47個,投資498億元。已有12個項目落地,總投資127億元。4個項目入選財政部示范項目、7個項目入選湖北省第一批示范項目,示范項目數(shù)量位列全省第二。項目主要涵蓋軌道交通、道路橋梁、片區(qū)綜合整治、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等16個公共服務領域。

 

  在這些閃亮的成績單背后,更值得注意的是宜昌財政始終努力“真”做PPP,做“真”PPP。這與國務院、財政部一貫的政策精神,特別是近來將PPP的規(guī)范運作、嚴防利用PPP方式變相舉債融資等放在突出位置是高度一致的。

 

  正如宜昌市政協(xié)副主席、市財政局局長徐煒所言,近年來,湖北省宜昌市財政局運用磨刀不誤砍柴工的思維,高度重視PPP項目的規(guī)范實施和風險防控,超前謀劃制度體系,精挑細選推進項目,在PPP項目的規(guī)范發(fā)展、提高質(zhì)量、注重實效和防控風險等方面,探索出一些務實創(chuàng)新、有特色、有亮點的經(jīng)驗,走出了一條PPP的“宜昌之路”。

 

  “7+1+2”的“聯(lián)合指揮部” 

 

  記者從宜昌東站下車后,便直奔市財政局會議室,與市PPP管理中心的人士一起座談。

 

  據(jù)了解,2015年9月,宜昌市政府和社會資本管理中心正式成立。新成立的中心與大多數(shù)地方不同的是,除了有財政人士外,還有市發(fā)改委的干部。宜昌市財政局副局長李仁貴介紹,在管理模式上,宜昌創(chuàng)新性地提出了“7+ 1+2”模式,即打破部門壁壘,選調(diào)市財政局優(yōu)秀干部7名、市發(fā)改委干部1名,在PPP管理中心合署辦公,辦公室設在市財政為充實PPP管理中心技術力量,還通過政府購買服務聘請坐班律師、注冊會計師各1名,讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。

 

  打破部門壁壘和人才技術瓶頸,構建既聯(lián)合又專業(yè)的“7+1+2”PPP管理中心,為宜昌PPP改革的高效運作、規(guī)范管理、提高質(zhì)量、防范風險等提供了重要保障。

 

  宜昌“聯(lián)合指揮部”這一務實創(chuàng)新的做法,從一個側面折射了宜昌財政推進PPP改革中的顯著特點,即在大膽探索、積極創(chuàng)新的同時,又將防范風險放在頭等重要地位,嚴防死守;既勇于擔當,穩(wěn)扎穩(wěn)打,推動PPP項目操作和最終落地,又注重質(zhì)量與實效,不斷提高PPP項目的規(guī)范性。

 

  在采訪中,徐煒告訴記者,宜昌財政有個“毛病”,就是比較喜歡探索,在PPP改革工作上也是如此。他說,宜昌較早就開始了PPP模式的探索與實踐,像2015年8月開工的香溪長江大橋就是湖北省首個真正意義上的PPP項目;在湖北,宜昌也率先出臺了在公共服務領域推廣運用PPP的實施意見,對此進行科學系統(tǒng)的制度安排。

 

  但他同時表示,PPP改革和管理必須一步一個腳印,才能行穩(wěn)致遠。這些年來,宜昌一直致力于做好PPP改革和管理的頂層設計,把路子走準走穩(wěn)。他強調(diào),PPP一定要走“正道”。

 

  徐煒所說的“正道”,準確地描述了宜昌近年來推廣運用PPP模式走過的一條特色之路。

 

  “層層設防”:嚴控項目質(zhì)量 

 

  在記者前去宜昌市秭歸縣采訪的路上,恰好經(jīng)過位于夷陵區(qū)的石牌鎮(zhèn)。在七十多年前的抗戰(zhàn)期間,這里曾經(jīng)發(fā)生過著名的石牌保衛(wèi)戰(zhàn)。中國軍隊在此嚴密部署、層層設防、浴血奮戰(zhàn),粉碎了日軍溯江而上的企圖。記者由此想到,為做出“真”PPP、防范財政風險,宜昌財政在推進PPP模式過程中的一系列做法與此似有異曲同工之處。而且,宜昌財政的這一理念體現(xiàn)在PPP工作的方方面面和全過程。

 

  專家評審是PPP項目操作過程中的常規(guī)動作,宜昌做得更為審慎周密。在全國征集的基礎上,宜昌優(yōu)選近20名專家組建政府采購—PPP專家?guī)欤ㄒ黄冢?,為宜昌PPP項目提供專業(yè)評審、智力評估的支持。在評審時,除了隨機抽取庫內(nèi)專家外,還會邀請財政部和湖北省里的相關專家參加,進一步保障評審的公開和科學。在PPP項目實施方案形成以后,還要再進行一次更為詳細的,包括專家、中介組織、財政、政府相關職能部門組成的聯(lián)合論證。而且,項目進入執(zhí)行階段后,還要再進行與初步評審、項目準備等各方面深入全面的對照分析,對PPP項目是否“物有所值”進行反復檢驗與修正。

 

  這就是宜昌“識別階段初步評審、準備階段詳細論證、執(zhí)行階段對照分析”的“三步曲”。

 

  為什么要這么做?市財政局副局長李仁貴表示,項目識別階段的初步評審依據(jù)的是“大數(shù)”,是一般性的把握。到了實施方案已經(jīng)形成的準備階段,真實數(shù)據(jù)有了,不是靠人的意愿或者感覺,而是要用數(shù)據(jù)說話了,此時進行更加詳細的論證和必要調(diào)整非常必要。到了項目執(zhí)行階段,比如說運行了三五年之后,對項目進行績效考核,做一個對照分析,回過頭來看物有所值報告是不是真正達到了預期,并根據(jù)協(xié)議對合同進行相應修正,才能保證項目始終“物有所值”。

 

  由此看,績效考核是貫穿宜昌PPP改革工作始終的又一根“紅線”。

 

  在如何更好發(fā)揮社會組織咨詢機構的作用方面,宜昌也有自己的做法。按照相關規(guī)定,在PPP項目的不同階段,政府方允許通過政府采購選擇不同的咨詢機構。但是這也帶來一個問題,那就是如果多個咨詢機構在不同階段參與,不利于其對項目的持續(xù)、深入和全面了解,從而不利于政府對項目質(zhì)量的全程把握。

 

  重慶市工程管理有限公司隸屬于重慶國際投資咨詢集團有限公司,參與了宜昌許多的PPP項目,而且是全程參與。“我們從項目識別一直到項目合同落地全程參與,為宜昌擬實施的PPP項目提供方案設計、招標采購、合同制定與談判等方面的綜合類專業(yè)服務,也就是從項目開始到落地,實行‘一條龍’跟蹤服務,以保障和提高項目開發(fā)、實施的質(zhì)量與效率。在全國來看,這種全流程咨詢的做法也是比較少的。”該公司總經(jīng)理助理張智炎說。

 

  從張智炎的話中不難聽出來,他對宜昌高度重視PPP工作的規(guī)范性和項目質(zhì)量頗為贊賞。

 

  宜昌市PPP管理中心負責人萬勇介紹,宜昌除了遵循PPP項目的“規(guī)定動作”外,還有一個創(chuàng)新,就是要求PPP項目必須實行預算投資評審。“經(jīng)過這一評審程序后,一個項目的投資額往往會下降十幾個點。”他說。

 

  最為關鍵的還是物有所值評價和財政可承受能力論證。張智炎表示,凡是通不過這兩個論證的項目,則無法繼續(xù)進行。他舉例說,有一個項目曾經(jīng)準備采取PPP模式進行建設,但是在進行物有所值評價時,由于投資規(guī)模大和資產(chǎn)權屬等問題,最終未能通過并因此擱淺。

 

  此外,李仁貴指出,在具體操作中,擬實施的PPP項目不僅要符合規(guī)范,還要盡可能得到社會資本的認可,使其有參與的積極性,能夠充分發(fā)揮他們的專長、效率更高。“宜昌所有落地的PPP項目,都是社會資本率先伸來‘橄欖枝’的結果。”他說。

 

  “宜昌通過將項目可研、物有所值評價、財政承受能力論證、財政投資評審、審計等一系列管控制度落到實處,不貪圖一時之快,堅決防止PPP模式‘異化變形、野蠻生長’。”市政協(xié)副主席、財政局局長徐煒的態(tài)度堅定而明確。

 

  “補短板”:宜昌PPP的使命 

 

  “上控巴蜀,下引荊襄”,素以“三峽門戶、川鄂咽喉”著稱的宜昌,地處長江上游與中游的接合部,交通樞紐地位非常重要。

 

  記者一行在宜昌市伍家崗長江大橋PPP項目施工現(xiàn)場看到,項目正處于基礎施工階段。按照規(guī)劃,再過三年多,這里將騰起一座橫跨長江南北的過江大橋,把被江水分隔的宜昌城緊緊連接在一起。目前,宜昌伍家崗區(qū)與點軍區(qū)過江公路通道有夷陵長江大橋和宜昌長江公路大橋,但兩橋相距約有13公里。隨著未來宜昌生態(tài)主城區(qū)——江南點軍區(qū)開發(fā)建設的加快,中心區(qū)交通矛盾日益突出,建設伍家崗長江大橋?qū)⒋蟠缶徑膺^江交通緊張的局面。

 

  大橋現(xiàn)場指揮部副指揮長周大紅告訴記者,伍家崗長江大橋是宜昌為實現(xiàn)“一江兩岸”共同發(fā)展、構建宜昌“四縱五橫”快速路網(wǎng)格局的重要控制性工程,對拓展城市空間、提升宜昌綜合交通樞紐城市地位,建設長江中上游區(qū)域性中心城市具有重要意義。作為宜昌中心城區(qū)快速路中環(huán)的收官之作,伍家崗長江大橋建成之日將是中環(huán)閉環(huán)之時。該項目單體投資規(guī)模達32億元,在湖北省和宜昌市均被列為一把手領銜工程。

 

  “像伍家崗長江大橋這樣的項目,對于宜昌發(fā)展具有重大和關鍵意義,但卻屬于公共服務領域的短板,政府目前也不完全具備單獨提供這些服務的能力。這些長期想做但沒有做成的大事,現(xiàn)在借力PPP模式終于做成了。”當記者問宜昌在推廣運用PPP時遵循什么思路、對其有著怎樣的期待時,徐煒給出了這樣的回答。

 

  從宜昌已經(jīng)推出的兩批PPP項目的情況看,的確如此。

 

  ———香溪長江公路大橋作為湖北全省真正意義的首個PPP項目,建成后,將使國家高速公路滬蓉線和滬渝線相互連通,把長江三峽、神農(nóng)架、武當山等黃金旅游區(qū)以最便捷的路線串為一體,加速推進大三峽旅游、農(nóng)業(yè)發(fā)展,對改善庫區(qū)人民群眾生產(chǎn)生活條件和移民安穩(wěn)致富具有十分重要的意義。

 

  ———沙河綜合整治工程2015年被列入宜昌市人大一號議案。該工程集黑臭水體整治、海綿城市建設、生態(tài)環(huán)境建設、棚戶區(qū)改造、防洪排澇治理等眾多生態(tài)環(huán)保、綠色低碳領域的熱點工程為一體,建成后將成為宜昌水岸城市綜合服務典范片區(qū),形成“水清、岸綠、景美”的城市水系生態(tài)景觀。

 

  其他如宜昌市婦幼保健院(兒童醫(yī)院)建設項目、中心城區(qū)養(yǎng)老亞行貸款PPP示范項目、城區(qū)公交站臺項目等,都是服務民生、深受百姓歡迎的PPP項目。

 

  “不怕小、不嫌土”:激活民營資本投資 

 

  以 “物有所值”為綱領,“不怕小、不嫌土”。推廣運用PPP模式就是要讓“靚女先嫁”,將本地優(yōu)質(zhì)PPP項目推出去,特別是具有穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益的項目,要更多地鼓勵社會資本,尤其是民營資本參與公共服務提供。這是宜昌市財政局在推進PPP工作中一以貫之的指導思想。

 

  徐煒認為,在目前中國的投資體制之下,政府投資一旦減弱,民間投資接續(xù)不上,經(jīng)濟增長和財政收入就會受到影響。因此,必須激活民營資本投資,讓民營資本能夠參與PPP改革、有錢賺。政府不要去跟民營企業(yè)“搶食”。

 

  為此,宜昌進行了多方嘗試。例如,在市政基礎設施等專業(yè)性要求相對不高的項目中,進一步降低資質(zhì)、業(yè)績門檻,滿足需要即可,而非多多益善,消除隱性壁壘;又如,在項目采購之前,有效利用市場測試,重點邀請民營資本參與,采納合理建議,促進民營資本參與積極性;鼓勵民營資本與大型央企組成聯(lián)合體,發(fā)揮“抱團”優(yōu)勢,取長補短,共同發(fā)展。

 

  城區(qū)公交候車亭是一個總投資2870萬元的使用者付費PPP項目,新建和改建候車亭281座。合作期限10年,收益來源主要為候車亭廣告收入。項目投資額雖然不大,但對改善老百姓出行條件改善大有益處。同時候車亭廣告屬于優(yōu)質(zhì)經(jīng)營資源,對社會資本具有較大吸引力。一方面,民營企業(yè)江蘇沃華傳媒有限公司作為社會資本方,發(fā)揮整合資源能力,挖掘經(jīng)營潛力,不僅不需要政府資金投入和補貼,反過來還能給政府帶來收益。另一方面,政府方制定績效考核體系,保障項目提供比以往更優(yōu)質(zhì)的公益服務。這是宜昌PPP項目“不怕小、不嫌土”的代表之一。

 

  宜昌市婦幼保健院(兒童醫(yī)院)是宜昌地區(qū)最大、湖北省內(nèi)知名的三級優(yōu)秀婦幼保健機構,但由于投入不足,目前僅有業(yè)務用房1萬平方米、病床120張,無法滿足日益增長的就醫(yī)需求,急需進行擴建改造。該項目作為PPP項目推出后,吸引了一些優(yōu)秀的社會資本方積極參與,其中包括實力雄厚的民營綜合性醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集團人福醫(yī)藥。經(jīng)過嚴格程序,人福醫(yī)藥成為社會資本方。目前,婦幼保健院新院區(qū)建設已經(jīng)啟動。該項目總投資5億元,占地面積40.38畝,分兩期投入,建成后將極大地改善宜昌市婦女兒童的就醫(yī)條件。

 

  據(jù)介紹,在宜昌目前已經(jīng)落地的PPP項目中,民營資本參與比例達到三分之一。

 

記者 劉國旺 林松濤 通訊員 劉先華 郭威

 

 

 

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