PPP在醫(yī)療行業(yè)的應用

來源： 財政部PPP中心

 

在中國，醫(yī)藥衛(wèi)生這一特殊領域，公立醫(yī)院長期以來發(fā)揮著絕對主導的作用。然而近年來，伴隨著醫(yī)療服務需求劇增，政府辦醫(yī)的模式在實踐過程中逐漸暴露出許多問題。市場機制的無序引入、政府的投入減少和浪費并存、資源配置的不合理，導致我國醫(yī)療衛(wèi)生服務體系公平性喪失，效率低下，社會矛盾加劇。

 

新醫(yī)改啟動五年以來，傳統(tǒng)醫(yī)療資源逐漸被激活和重新塑造。但目前公立醫(yī)院仍面臨政府投入不足、百姓醫(yī)療服務需求巨大的突出矛盾，這也是引入其他資本參與醫(yī)療改革的契機。此時，ppp模式（publicprivatepartnership）就成為最合適的選項之一。

 

在此大背景下，傳統(tǒng)的公立醫(yī)院越來越意識到，自身擁有的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在市場中具有的價值。在政府對公立醫(yī)院規(guī)?？刂圃絹碓絿栏竦那闆r下，不少公立醫(yī)院聯(lián)手社會資本、民營醫(yī)院，通過品牌、管理、技術等要素的輸出，來擴大影響范圍，進一步挖掘優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的利用潛力。

 

這些多重因素疊加，正在重新激發(fā)傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生體制的活力。尤其是，在國家宏觀改革背景中，政府與市場的關系也在不斷被重新詮釋和構(gòu)建。十八屆三中全會，提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎實施的投資和運營。2014年8月的中華人民共和國預算法，為長周期的ppp項目鋪平道路。同年9月中旬，國務院提出通過推廣ppp模式，促進地方政府規(guī)范舉債融資機制，并發(fā)表有關通知，為ppp項目提供了更有利的財政支持。同年10月，財政部發(fā)表了地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法，該辦法用于甄別宜開展ppp模式的項目，有助于推廣ppp模式。2014年末，分別由國務院、發(fā)改委和財政部發(fā)布的三份關于政府與社會資本合作（ppp）機制文件出臺，更進一步為醫(yī)療領域制度創(chuàng)新提供了空間。

 

但在全新的方向和領域，機會展現(xiàn)的同時，挑戰(zhàn)與風險亦存在。

 

首先，由于醫(yī)療行業(yè)高度依賴專業(yè)人才，目前我國在推行醫(yī)療行業(yè)ppp模式中遇到的最大阻礙，并非資金短缺，而是醫(yī)療資源的高度固化。大量優(yōu)質(zhì)人才資源集中在公立三甲醫(yī)院，直接導致了患者的過度集中，形成了我國醫(yī)療市場上特殊的馬太效應。最需要引入社會資本參與改制的中小型醫(yī)院，通過ppp模式，只能在短期內(nèi)解決資金與管理模式層面的問題，缺乏優(yōu)質(zhì)的人才資源，ppp項目很難順利推進，無法從根本上達到醫(yī)院運營效率改良的目的。

 

當前的多點執(zhí)醫(yī)政策，能一定程度上緩解人才資源流動難的問題。但要達到徹底盤活醫(yī)療人才市場的目標，還面臨重重阻礙。原因在于，醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)改革涉及部門繁多，現(xiàn)有體制上的桎梏難以突破。如果多點執(zhí)醫(yī)不配合醫(yī)院人事制度的變革，醫(yī)生帶著事業(yè)單位的編制，無論福利、社保還是職稱評定，都受到執(zhí)業(yè)地點的限制。此外，多點執(zhí)業(yè)醫(yī)生醫(yī)療風險的分擔問題，也未有明確的法律保護與政策規(guī)定。如果醫(yī)生沒有醫(yī)療責任險，出現(xiàn)醫(yī)療糾紛時，很難界定責任歸屬。以上種種，都使得大部分醫(yī)生對多點執(zhí)醫(yī)只好保持觀望態(tài)度，沒有實質(zhì)性突破。只有掃除政策與現(xiàn)有體制的障礙，公立醫(yī)院調(diào)整用人制度，同步改革薪酬、考核、福利、繼續(xù)教育和社會保障等制度，根本上消除醫(yī)院、醫(yī)生對多點執(zhí)業(yè)的后顧之憂，打通政策障礙的最后一公里，醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)才能真正促進醫(yī)療資源的合理流通，在讓更多患者享受到優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的同時，也讓ppp模式下的人才荒問題得以真正解決。

 

其次，我國缺乏與ppp相關的配套法律制度，不易進行合理監(jiān)管，增加了社會資本參與醫(yī)院改制的交易成本和運作難度。醫(yī)療衛(wèi)生領域與公眾日常生活密切相關，依托相關項目提供的服務質(zhì)量、價格等，均比較敏感，也特別容易引起民意反彈。所以，需要制定一套專門的法律法規(guī)，對醫(yī)療ppp項目的立項、投標、建設、運營、管理、質(zhì)量、收費標準及其調(diào)整機制、項目排他性及爭端解決機制，以及移交等環(huán)節(jié)，做出全面系統(tǒng)的規(guī)定。我國目前在ppp領域采用的是部委發(fā)通知、指定政策的方式規(guī)范，其法律效力較低。而且，各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，都是從自身管理角度出發(fā)，法規(guī)文件各自為政，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。

 

面對這一問題，政府應對目前特有的股份制非營利性合作進行政策解釋，對社會資本參與公私合作項目的回報途徑進行界定，對公共部門獲得的回報使用進行規(guī)范。其次，應建立規(guī)范的項目流程和合同范本體系，條件成熟后，應對公立醫(yī)院公私合作專門立法。

 

第三，政府與市場的職能界限不清，政府既是利益相關者也是監(jiān)管者。盡管ppp項目合作雙方有合同約束，雙方的責任、權利和義務得以規(guī)定，但在具體項目運作及投資過程中，政府依然處于強勢和優(yōu)勢地位，政府一旦失信違約，對投資人的融資成本、項目收益均會造成嚴重的影響，并且不利于之后其他項目的開展。此外，醫(yī)療是資本密集型行業(yè)，需要大量的資金進行前期規(guī)劃與后期運營，但目前部分醫(yī)療ppp項目缺乏完善的前期規(guī)劃論證和預算約束，項目設計時為了吸引社會資本進入，政府承諾提供較好的補貼和需求保證，而當項目實際出現(xiàn)運營困難時，政府無法履行合同約定，又缺乏有效約束，導致項目無法開展。而且由于政府部門掌握著公權力，很容易將自己的意志強加于私人部門，在相關的博弈過程中，私人部門幾乎注定是弱勢的一方，得不到法律和契約的有效保護，成為很多額外風險或成本的承擔者。

 

因此，應當將公私合作項目的監(jiān)督職能落實到具體部門，公立醫(yī)院的公私合作項目往往期限長、金額大，涉及建設、金融、法律等多個領域，政府需要具有強大的治理和談判能力，也需要擁有相應的專業(yè)技術人才。另外，還應該明確公共部門違約的解決方案，明確長期醫(yī)療服務合作中的政策（如價格政策、醫(yī)保支付風險）由哪方承擔。

 

最后，醫(yī)院改制后的公益性，與社會資本趨利性之間存在沖突。兩種管理思想的激烈沖突，有時不可調(diào)和。醫(yī)院以往很大程度上是公益事業(yè)，大多不是真正的企業(yè)化經(jīng)營。所以，在公私合作參與改制時，五個方面都需要考慮到：政府、管理層、職工、醫(yī)院、投資者。針對相關沖突，可以考慮在非營利合作情況下，私人資本作為有限合伙人，不干涉業(yè)務，以管理技術、物業(yè)管理、后勤管理方面得到回報，也可通過債權融資等方式得到回報。另外，公共部門要有合作期限和退出機制，當醫(yī)院運行較為良好時，政府就要退出。政府不是要合作謀利，而是要讓事業(yè)發(fā)展起來。最后，項目醫(yī)院要按比例提供基本醫(yī)療服務，即按照投入比例，提供政府應承擔的基本醫(yī)療服務。

 

近年來，政府已經(jīng)在著手推動解決上述問題，ppp模式的推廣工作和立法準備也進入了新的發(fā)展階段。2014年5月財政部牽頭成立ppp工作領導小組，并于2014年12月正式批準政府和社會資本合作（ppp）中心成立，各地財政也成立了相關部門進行對接。同期，財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，發(fā)改委發(fā)布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。ppp法規(guī)、工作建設，還有預算管理、債務管理、政府采購、績效評價等相關制度也正待出臺。

 

目前ppp在醫(yī)療行業(yè)的應用，逐漸步入主流，醫(yī)改政策也在繼續(xù)鼓勵這種極具挑戰(zhàn)性的改革方式。而社會資本，尤其是實力雄厚的醫(yī)療集團，在這一領域展現(xiàn)出了足夠的毅力和持續(xù)的熱情。雖然這些探索在全國醫(yī)療衛(wèi)生的龐大領域內(nèi)仍顯零星瑣碎，但在整個醫(yī)院制度改革領域，特別是進入2014年以來，卻正逐漸匯聚成一種強勁的發(fā)展新趨勢。

 

中國醫(yī)療行業(yè)對ppp的運用

 

北京新世紀兒童醫(yī)院

 

北京新世紀兒童醫(yī)院是中國第一家依照國際醫(yī)療標準建立運營的兒童專科醫(yī)院，擁有頂級醫(yī)療專家和護理團隊，為0至18歲的新生兒、嬰幼兒、學齡兒童及青少年提供現(xiàn)代化、全方位、高品質(zhì)的綜合醫(yī)療保健服務。北京新世紀兒童醫(yī)院在2006年與北京兒童醫(yī)院首次建立合作關系，北京兒童醫(yī)院是國內(nèi)首批公立兒童醫(yī)院，雙方合作的初衷，是為了滿足不同層次的患者需求。當時，北京兒童醫(yī)院是亞洲最大的兒童醫(yī)院，日門診量8000人次，人滿為患，難以滿足高端需求的病人。北京兒童醫(yī)院和北京新世紀醫(yī)院的合作正在此背景下應運而生。

 

此次ppp合作，帶來了諸多效益，主要包括優(yōu)勢互補，充分利用兩家醫(yī)院的資源，更好的服務不同層次的患者。

 

考慮到諸如mr、ct這種大型設備，只有5%的患有非常復雜的疾病的病人才會用到。新世紀兒童醫(yī)院依照企業(yè)運行模式的數(shù)據(jù)分析，認為沒有必要在利用率低的大型設備上投入過大，這樣醫(yī)院可以節(jié)省更多資源，更好地服務患兒。兩家醫(yī)院采取資源共享的合作模式：由新世紀兒童醫(yī)院購買使用北京兒童醫(yī)院的設備的服務，北京兒童醫(yī)院的醫(yī)生到新世紀兒童醫(yī)院坐診，并由新世紀兒童醫(yī)院進行管理。通過這樣的合作模式，新世紀兒童醫(yī)院從北京兒童醫(yī)院購得使用醫(yī)療設備的服務，節(jié)省了直接購買設備的成本；而北京兒童醫(yī)院的醫(yī)生也能借鑒新世紀兒童醫(yī)院的管理經(jīng)驗，更好地服務患兒。

 

對民營醫(yī)院來講，獲取醫(yī)療資源一直是一個瓶頸。民營醫(yī)院尚屬弱小群體，發(fā)展在很大程度上受到限制。通過和北京兒童醫(yī)院的合作，新世紀兒童醫(yī)院以購買服務的方式，替代購買醫(yī)療設備，既充分利用了北京兒童醫(yī)院閑置的資源，又節(jié)省了成本。而對北京兒童醫(yī)院這樣的公立醫(yī)院而言，自身為醫(yī)生提供晉升、學習的機會有限，新世紀兒童醫(yī)院作為美國兒童醫(yī)院協(xié)會唯一的亞洲會員，可以為北京兒童醫(yī)院的醫(yī)生、護士和臨床人員提供學習管理經(jīng)驗的平臺與機會，將他們送出去，學習一些國際先進的服務理念，這是一種雙贏。

 

鳳凰醫(yī)療

 

鳳凰醫(yī)療與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(以下稱安監(jiān)總局)及中信信托訂立了合作共建框架協(xié)議，設立合營公司中安康醫(yī)療產(chǎn)業(yè)投資(北京)有限公司(以下稱‘中安康’)。在合作共建初期，中安康將對安監(jiān)總局下屬的煤炭總醫(yī)院和石龍醫(yī)院實施資產(chǎn)改制，并以rot模式(重組-運營-移交)與兩家醫(yī)院合作共建。另一方面，于2013年11月份成功在香港上市的鳳凰醫(yī)療，2014年下半年開始，連續(xù)發(fā)布了若干合作項目。除了與安監(jiān)總局的合作外，還包括門頭溝區(qū)婦幼保健院的托管、京煤集團總醫(yī)院的改制以及與河北省保定市達成的合作共建協(xié)議。

 

成立新的公司(合營或獨資)，并通過該公司承擔合作共建任務，是鳳凰醫(yī)療近期合作的通行模式。不同的是，在新的公司中，鳳凰醫(yī)療所占的股份不同。鳳凰醫(yī)療、安監(jiān)總局、中信信托三家共同成立的中安康，計劃注冊資本人民幣10億元，三方持股比分別為35%、40%及25%。安監(jiān)總局將通過煤炭總醫(yī)院，以煤炭總醫(yī)院資產(chǎn)值的90%，對合營公司注資；而鳳凰醫(yī)療及中信信托對合營公司進行現(xiàn)金注資。

 

另一個合營公司北京京煤集團總醫(yī)院有限責任公司(以下稱京煤公司)，則是由鳳凰醫(yī)療與北京京煤集團有限責任公司(以下稱京煤集團)共同設立，雙方的持股比例是70%和30%。

 

在與河北省保定市達成的框架協(xié)議中，鳳凰醫(yī)療將于保定市設立全資子公司鳳凰醫(yī)療(保定)投資管理有限公司(以下稱保定鳳凰)。保定鳳凰注冊資本1億美元，全部來自鳳凰醫(yī)療。而且，在2021年以前，鳳凰醫(yī)療對保定鳳凰的投入預計不低于3億美元。

 

中安康的主要職責是對煤炭總醫(yī)院和石龍醫(yī)院進行資產(chǎn)改制和rot模式的合作共建，中長期目標是構(gòu)建醫(yī)療、醫(yī)養(yǎng)及救護服務的醫(yī)養(yǎng)護醫(yī)療網(wǎng)絡。京煤公司的任務則是對京煤集團總醫(yī)院進行整體改制。

 

保定鳳凰主要通過公私合作的ppp模式，與保定政府的公立醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)療教育機構(gòu)合作，參與未來規(guī)劃的重點醫(yī)療項目。根據(jù)協(xié)議，合作共建初期，將以保定市具有代表性的公立醫(yī)院試點改革為核心，隨后逐步將合作范圍擴大至保定市的其他醫(yī)療機構(gòu)。

 

鳳凰醫(yī)療獲得了參與門頭溝區(qū)醫(yī)院公立醫(yī)院改革的機會，并以此為基礎最終實現(xiàn)了在香港上市。

 

到2014年中期，鳳凰醫(yī)療旗下?lián)碛薪m醫(yī)院以及按照iot模式(投資-營運-移交)運營管理的10家綜合醫(yī)院、1家中醫(yī)院和28家社區(qū)診所。2014年9月，鳳凰醫(yī)療與門頭溝區(qū)政府達成iot協(xié)議，又對該區(qū)的婦幼保健院進行托管。